基层党组织在社区治理中的作用及实现路径
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更新时间：2023-02-08 12:47:40 发布时间：24小时内
基层党组织在社区治理中的作用及实现路径
一、党建引领社区治理的不同学术视角
从党建引领角度研究社区治理是学术界的热点之一，我国学界对党建引领社区治理的相关研究成果颇多，分类明显，主要集中在三个方面。
第一，基层党建和社区治理的互动关系和逻辑契合研究。有学者指出“在社区治理过程中，党建创新引领要真正‘下沉到基层，组织体系实现‘纵向到底、横向到边，就是要实现党建逻辑与社区治理逻辑的契合和耦合。归根到底，党建引领必须基于社区治理而运行，而不能凌驾于社区治理之上”[1]。有学者认为“社区党建和社区治理在目标、主体、内容、制度等方面的交叉与重叠为构建二者复合治理体系提供了前提要件，且这一复合体系具有高度的人民性、高度的复合性和高度的灵活性三大新特征”[2]。上述研究注重探讨基层党建和社区治理的互动机理和内在逻辑，以二者的耦合互动为切入点，尝试构建党建引领社区治理的新机制与可行性路径。
第二，基层党建引领社区治理的实现机制和路径研究。有学者提出构建基层党组织结构性嵌入机制，以治理主體嵌入、治理制度嵌入以及治理目标嵌入等多重结构性嵌入机制为途径，完成基层党组织建设的功能目标和结构特质的匹配，形成基层社区治理的效能优势[3]。就党建本身而言，通过提升强化党组织的组织力与领导力达到提高社区自主治理能力及社区问题解决能力的目标[4]。“社区工作中要抓好党的建设，使党组织真正成为社区的领头人，把各方工作带动起来，要加强社区党组织领导班子和队伍建设”[5]。
有学者从党建引领的倡导作用、整合作用、协调作用入手构建共建共治共享的社会治理格局。有学者将“互联网+”纳入基层党建与社区治理中，既能通过大数据精确服务群众，又能采取新技术提升党组织组织力，拓展了党建引领社区治理的渠道[6]。
诸多学者关注基层党建引领社区治理的制度如何执行的问题，从多角度嵌入到目标能力配适，从强有力引领到多元化参与，见仁见智。从党建自身、党建引领、技术驱动等角度进行路径探索在学术界已形成共识。
第三，基层党建与社区治理融合中的制约因素探究。实现基层党建与社区治理的融合既需要党建的强有力引领和高度的包容性，也需要完善的社区结构组织和积极有效的参与能力，缺少任何一者都会形成制约。一是党建自身建设不强。部分学者指出党建自身建设不强主要集中在党组织架构不完善、组织力下降、党建队伍不强、党建服务模式落后、社区党建融合不足等。二是社区治理能力不足。党建在当前城市社区治理中面临的困难主要集中于社区管理失灵、社区自治失序、社区认同失衡、社区文化失效[7]。三是党建引领社区治理的模式认同不够。有学者认为从深化价值认同、搭建结构平台、理顺体制机制、挖掘多元力量等方面来看，党建引领社会治理创新模式有待进一步研究探讨[8]。如何突破基层党建与社区治理融合过程中的桎梏，实现二者的包容性耦合与良性互动是今后学术界关注的焦点。
将党建纳入社区治理是新时代社区治理的必然要求，学界对基层党建引领社区治理的研究集中在党建引领社区治理的逻辑基础、理论依据、引领机制及引领路径等方面。在实证研究方面也成果颇丰，较有代表性的实践模式有以党建统领、人民主体、“三治”结合(自治、法治、德治)、“三共一体”(共建、共治、共享)、平安和谐等为核心要素的“枫桥经验”[9];以赋权、下沉、增效为实现路径的北京市“街乡吹哨、部门报到”模式[10];以坚持“再中心化”(党建中心与党建引领)进路，引领多元主体在社区治理中有序参与、有效参与和规范参与的广州市“赤岗模式”[11]等。鲜有学者对天津市基层党建引领社区治理模式进行探究。天津市“战区制、主官上、权下放”的创新实践是大都市在城市社区治理中形成的宝贵经验，构建了“基层党组织当舵手、街道社区抓服务、驻区单位和社会组织聚合力、社区居民齐参与”的社区治理新格局，可推广借鉴。
二、 现实困境：基层党建与社区治理双向失衡
党的十九大报告强调“要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”[12](P49)。
新时代社会经济的迅猛发展，政治体制改革的相对滞后，基层党组织建设与社区治理维度之间的隔离，基层党组织与社区建设本身的能力不足等造成了基层党建引领社区治理效能最大化的现实困境。
(一)基层党组织建设存在短板，党建平台亟待加强
1.基层党组织政治功能弱化，组织力不强。社会自主化、流动化、碎片化的趋势下，依靠从上到下组织动员的基层党组织在参与社区事务方面的有效性降低，基层党建在社区治理中出现“悬浮化”，组织力降低，在一定程度上削弱了党的政治功能，使党组织无法有效发挥在基层治理中的核心作用。一方面，基层党组织开展的活动主要集中于上级党组织部署的文体、公益、政务活动等，对社区治理中各方利益冲突缺乏主动参与。另一方面，城市基层党组织的平台主要依托社区党委(党支部)，社区党委(党支部)通过设党小组的方式将党组织的权力延伸到楼门，这种延伸主要依托于政党权力自上而下的推动。目前随着社会空间的日益扩展，社会流动性增强，基层党组织平台建设凸显局限性，尤其是对无隶属关系的“两新”组织、社区活动团体缺乏影响力。甚至有些地区认为党建引领社区治理只是走过场，基层党组织的政治力与组织力面临被弱化的现实困境。
2.基层党组织在社区治理中边缘化，领导力下降。一是传统的基层党建模式过分依赖“单位制”，与现代社区治理方式不适应。一般来说基层党组织以工作单位为依托，其工作对象、工作范围、工作场所均相对固定。“在当前的社会治理中，基层党组织面对的是从事不同职业、来自不同社会阶层、不断加速流动的群体和组织以及各种资源，‘固化、‘静态的党建理念越来越不能满足城市发展和社区治理的需要”[13]。基层党组织在社区治理中吸纳包容能力发挥受限，组织覆盖不全面，导致其架构不完善，无法适应社区治理现代化的新要求。二是基层党组织管理水平不足。传统基层党组织自上而下的科层制管理与现代社区治理不匹配。随着社会转型逐步深化，城市社区日益开放，人口、资源流动越发普遍，各类社会组织层出不穷，社区治理呈现扁平化趋势。然而，当下部分基层党组织的建设依然按照自上而下的行政化路径开展，缺乏自下而上的反馈及横向的交流，形成了单向的科层制管理。因此，现代化的社区治理中，作为主导力量的基层党组织无法发挥应有的社会性属性。
(二)城市社区治理功能不足，治理载体能力亟待加强
1.城市街道、社区职责不明确，治理功能不足。一是城市社区治理主体(街道办事处、社区居委会)责任界定模糊，治理效能不高。作为城市社区治理主体的街道办事处要坚持党的群众路线，“我们为人民服务，就要对人民负责。我们要善于为人民服务，要服务得很好”[14](P349)。
但街道办事处作为政府的派出机构，承担着上级的各类行政工作，面对政府的各项考核任务，很难主动进行社区治理创新的探索，更多的是被动完成向社区传达任务，治理效能低下。二是社区居委会自治能力不足。社区居委会是居民自治组织，由于街道、社区权责利不清晰、条块分割，社区居委会被当作政府的“腿”，工作内容基本是上级布置的各项行政任务，行政色彩浓厚，导致社区居委会自治能力下降。
2.城市社区治理载体单一，精细化治理不够。一是治理载体单一，无法形成共建共治。社区中的各类社会组织为社区发展、社区服务提供重要力量，
但多以政府购买其服务的形式参与。社区治理的主体依旧是街道办事处和社区居委会，驻区单位及市场化的社会组织参与社区共建的意愿较低、动力不足。治理载体的单一导致治理资源分散、不易整合，无法实现社区治理的共建与共治。二是治理主体精细化服务意识不强。
新时代社区治理要树立以人民为中心的理念，聚焦更好地为民服务。居民需求多元化、精细化，供给却出现公共服务对象不精准、服务评价标准不明晰、服务监督不完善、公共服务不充分等问题，社区自治能力弱，人民群众参与感和归属感不足，导致供需失衡。
基层党建与社区治理的双向失衡反映出新时代社区治理创新面临着多重困境，从困境突围的核心在于重构有效治理路径，关键在于完善制度框架。
目前党中央已从宏观层面对基层党建引领社区治理创新作了一系列制度安排，但在具体实践中未达到预期目的，究其原因主要是党建和治理之间存在分化，制度无法通过有效执行转化为治理效能，二者缺乏融合机制。对此，天津市从体制机制创新入手，积极探索从制度优势向治理效能转化的路径。
三、 机制创新：天津市“战区制、主官上、权下放”的实践模式
党的十九大以来，***多次强调要把加强基层党建、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理的一条红线;要加强社会治理制度建设，打造共建共治共享的社会治理格局。天津市开展“战区制、主官上、权下放”党建引领基层治理实践，通过加强党组织领导、构建区域化与网格化党建、完善领导主体责任、向街道社区赋权等为党建引领社区治理建立体制机制保障，逐步形成了“基层党组织当舵手、街道社区抓服务、驻区单位和社会组织聚合力、社区居民齐参与”的社区治理新格局，提高了治理效能。
(一)坚持党领导社区治理，提高基层党组织的组织力
“中国共产党是全中国人民的领导核心。没有这样一个核心，社会主义事业就不能胜利”[15](P303)。坚持和加强党对基层治理的全面领导是实现制度优势向治理效能转化的基础。
1.强化基层党组织建设，突出政治功能。基层党组织要“在组织形式上具有核心的堡垒的姿式，而且要在实质上真正能起核心的堡垒的作用”[16](P56)。天津市开展街道“大工委”、社区“大党委”建设，通过聘請兼职委员以完善基层党组织架构。在社区居委会中由社区党组织书记经过法定程序担任居委会主任，天津市的1667个城市社区全部实现“一肩挑”，突出了基层党组织在社区治理中的核心地位。天津市还建立了市、区、街、社区四级党建联席会议制度，各级党组织上下联动，使党组织之间的互动实现横向到边、纵向到底，加强了基层党组织自身建设，使其成为领导社区治理创新的战斗堡垒。
2.提升党在基层的组织力，统筹社区各方力量。党建引领社区治理过程中，党建与治理不是孤立相对的，基层党组织应充分发挥统筹作用。天津市不断深化“双联系双报到”机制，即各企事业单位的党组织要去所包保的社区的党组织报到，同时每位在职的党员要去自己居住地所在社区党组织报到。社区党组织将其纳入自身党委管理中，并以“天津党建先锋号”微信公众号为依托，将社区治理的服务需求与驻区单位和在职党员的资源清单、优势特长结合起来，实现社区治理的资源优化、供需平衡，有效提升了党在基层的组织力，激活了组织的活力，发挥了党员的优势，也使得社区居民受惠。
(二)构建“战区制”，开展社区“网格化”治理
党的十九届四中全会提出社会治理是国家治理的重要方面，要构建基层社会治理新格局。天津市坚持基层为上、基层为重、基层为要，不断夯实街道与社区的“战区”地位，确保党的领导“一根钢钎插到底”。天津市将区域化党建和网格化党建相结合形成“社区党委—网格党支部—楼门党小组”的网格化组织体系，在党建网格化的组织体系中，街道与社区被定位为社区治理的“主战区”，其职责进一步明确为提升治理能力，为社区居民提供精确化、精细化服务。
1.框定街道、社区职责，构建社区治理的“主战区”。为解决城市基层(街道、社区)权责不清晰的顽症，避免基层单位偏离社区治理这一主要职责，天津市对街道、社区分别制定了职责清单。首先，在街道办事处推行机构大部制，明确街道办事处负有党政工作、党群工作、党建工作、综合保障、公共管理、公共服务、公共安全、社区建设等8大类123项职责，并以职责清单为依据，在街道内设置“1+8+3+1”(“一委”“八办”“三中心”加一支执法队伍)“一委八办三中心”：“一委”是指纪检监察工委;“八办”是指党政工作办公室、党建工作办公室、党群工作办公室、综合保障办公室、社区建设办公室、公共服务办公室、公共安全办公室、公共管理办公室;“三中心”是指党群服务中心(综合便民服务中心)、综合治理中心(网格化管理中心)、退役军人服务管理站/中心;“一支执法队伍”是指街道综合执法大队。
的内置机构，从机构设置与职责清单上将街道的功能限定在社区治理的框架内。其次，明确社区居委会的功能，将其主要职责确定为组织建设、综合管理、综合服务、宣传教育、联系居民等5大类16项群众自治工作，将其从以往各类繁琐的行政事务中解脱出来，专攻群众服务。天津市通过明确街道、社区职责的方式，明确社区治理的主体，使街道、社区能够全身心地抓党建、抓治理、抓服务，形成社区治理创新的“主战区”。
2.以科技为支撑，推动“主战区”的网格化治理。党的十九届四中全会将科技支撑作为社会治理体系的重要组成部分。
各级领导干部特别是高级干部，如果不了解互联网、不能很好运用互联网，就无法有效开展工作。天津市在街道、社区“主战区”中，以加强区域化党建为契机，借助信息化手段开展社区网格化治理。例如，天津市红桥区借助“互联网+”、大数据、云平台等信息技术建成了“智慧红桥”基层社会治理平台系统(以下简称“智慧红桥”平台系统)，并依靠这一平台系统开展区、街道、社区三级网格化治理。全区建立区级网格1个、街道级网格10个、社区级网格122个、社区内基础网格1035个(每300户居民为一个基础网格)，将“主战区”全部纳入网格化治理。全区的网格化治理以手机APP等移动终端为依托，及时发现并回应网格内的群众诉求，坚持线上线下相结合，实现大事全网联动、小事一格解决。“把资源聚焦到网格，把服务聚焦到网格，把力量延伸到网格，把矛盾化解在网格，把问题解决在网格……实现了社区治理的精准化、精细化，公共服务的高效化、人性化”[17]。
(三)抓住“关键少数”，完善领导干部主体责任制
领导干部这个“关键少数”要积极作为、敢于担当，真正发挥“关键作用”。天津市从机制体制创新入手，建立市、区、街三级领导干部直接联系群众制度，引导市、区、街领导班子成员深入到基层一线，夯实社区治理领导干部主体责任，破解社区治理难题。
1.主官(市、区领导)带头上，落实包保责任。主官是党的领导干部，“党的一切决议和政策，都要通过干部去实现……干部对于党的事业负有重大的责任”[18](P211)。中国共产党历来强调党员干部的包保责任。毛泽东曾批示并主张推广北京市上报的工作经验：“首长负责、亲自动手”[19](P166)。天津市实行了市、区两级领导直接包保街道社区，市级、区级机关单位就近联系社区，市级、区级机关单位的主要领导作为所包保社区第一责任人。例如，天津市南开区制订了区委常委会成员直接联系街道社区的工作机制，13名区委常委领导直接与南开区的12个街道173个社区进行联系，定期深入街道社区开展调查研究、了解社情民意、化解信访矛盾、结对帮扶群众、强化督促检查。市、区领导包保机制的运行密切了干群关系、强化了工作作风、提升了社区治理效能。
2.构建系统化的社区治理队伍。有效的社区治理必然要求多元主体的积极参与。“只要基层组织积极、认真、切实地按照中央的指示去做，什么事情都可以行得通;如果基层的组织和干部不积极工作，那什么事情也办不成”[16](P89)。
天津市统筹街道、社区领导干部及社区中的骨干力量深入到楼门院，对社区实行全面服务。
一是以社区网格化治理为基础完善“街片长”机制，由街道处级干部兼任街长，街道科级干部兼任片长，街长与片长领导街片内的网格员、社区工作者等各类基层社会治理力量开展“巡查→反馈→协调→处置→督查→销号”的六步工作法，统筹推动街片内的矛盾纠纷调解、综治维稳、应急处置、综合执法、环境治理、公共服务、物业管理等社区治理工作。二是加强社工队伍制度化管理，天津市20_年1月1日出台《天津市社区工作者管理办法》，以制度的形式明确社工的岗位职责、规范晋升职级、提升薪酬待遇，打造全时零距離为群众服务的社区治理队伍。
(四)向基层赋权，推动治理重心下沉
***强调：“要推动城市治理的重心和配套资源向街道社区下沉，聚焦基层党建、城市管理、社区治理和公共服务等主责主业，整合审批、服务、执法等方面力量，面向区域内群众开展服务”[20]。为有效推动治理重心与配套资源下沉，天津市在明确街道职责的基础上进一步向基层赋权。
1.下沉执法力量、审批权限，提升社区治理效能。一是天津市以街道综合执法大队为核心，制定了区级职能部门执法力量常驻街道制度，即公安、应急、市场监管、生态环境、交警5个部门分别常驻街道1人，其他职能部门(民政、教育、住建委、城管委、卫健委等)根据工作需要随时报到，以此为社区治理提供执法保障。二是将审批权限下沉到街道。例如，天津市红桥区将59项区级职能部门(人社局、民政局、残联、退役军人事务管理局、卫健委、医保局等)的事项审核权下沉到街道，在社区党群服务中心设置政务服务一体机，居民办事直接到社区提交材料，社区向街道递交，街道审核，减少居民“跑腿”。
2.向基层赋权，完善街道“吹哨”调度功能。天津市明确街道拥有对区级职能部门的考核评价权、对区属职能部门的人事建议权、涉及街道区域内重大决策重大项目的建议权、城市总体规划参与权、公共事务的综合管理权、社区各类资金的统筹管理权等，一系列的权力下放增强了街道战区的指挥调度能力和“轴心”作用，实现了“条条围着块块转，一针撬动千条线”。如天津市红桥区各街道网格以“智慧红桥”平台系统为支撑完善了“街道吹哨、部门报到”的流程(见图1)，社区治理中的疑难杂症都可依托平台系统上报，上级解决后及时在平台系统反馈，社区治理上下联动、及时有效地双向解决问题。
3.坚持治理资源下沉，打造社区治理共同体。党的十九届四中全会提出，要推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精细化、精准化服务[21](P30)。
天津市坚持基层导向，把治理所需的资源向基层(街道、社区)下沉。从人、财、物、政策为社区自治提供保障。如天津市以每百户30平方米的标准打造全新的社区党群服务中心，并充分发挥这个平台的作用，吸纳社会力量，开展居家养老、老年配餐、社区图书馆、儿童之家等居民关切的服务，切实提升社区居民的幸福感。同时，天津市推动社区建立“小区管家”队伍，该队伍主要由社区党员、志愿服务者、在职党员和驻区单位工作人员组成，引导社会组织与个人积极参与到社区治理中来，逐步形成政府主导下多元参与的共同治理格局。
天津市将“战区制、主官上、权下放”推进党建引领基层治理体制机制创新列为市委一号改革创新工程，充分体现了以基层为上、以基层为重、以基层为要的工作理念，有效推动了基层党建的制度优势向社区治理效能的转化，具备示范推动的可复制性，为新时代社区治理创新特别是大都市的社区治理提供了值得借鉴的经验。
四、 路径选择：基层党建制度优势转化为社区治理效能
制度的生命力在于执行，好的制度如果没有执行或执行不力，其优越性就会成为“空中楼阁”，就不能转化为实际的治理效能。
各项制度制定了，就要立说立行、严格执行，不能说在嘴上，挂在墙上，写在纸上，把制度当“稻草人”摆设。要实现社区治理效能的最大化就必须完善基层党建引领治理的制度体系，充分发挥基层党建的制度优势。
(一)以党建为引领，加强党对社区治理的全面领导
党的全面领导制度健全了，提升治理效能的创新工作就抓住了核心要点。在社区治理中，基层党组织是领导核心，强化基层党建引领治理的体制创新，不仅能够对各类治理资源进行宏观调控，而且可以对政府、社会、社区等多元治理主体进行整合优化，为社区治理创新提供坚强保障。一是要牢固树立党建引领的思想。各级城市党组织要统一思想，不断加强城市基层党员干部的理论学习，正确认识基层党组织建设和社区治理之间的关系，把党的组织优势转化为社区治理优势，使基层党组织成为引领社区治理的战斗堡垒。二是突出基层党组织的政治功能。党在社区治理中发挥着政治引领作用，始终坚持正确的政治引领是社区治理的前提和基础，通过基层党组织实现对社区中多元治理主体的监督管理，使社区治理在依法依规的轨道上平稳有序运行。三是将党的领导下沉，扩大党组织覆盖面。在驻区单位、“两新”组织及其他社会组织中完善基层党组织设置，确保党的基层组织形成全覆盖。
(二)以基层为主体，推动社区治理实现共建共治共享
新时代的社区治理应突出街道和社区的治理主体责任，下沉治理重心，将以基层为基础的治理导向纳入社区治理制度体系，在治理过程中发挥基层基础的制度优势，将社会组织、社区居民紧紧吸附到社区周边，推动共建共治共享社区治理格局的形成。一是调整街道、社区职能定位，提升政府治理能力。将街道作为政府的派出机关，社区作为居民自治组织。同时赋予街道相应职权，厘清社区职责，减少街道和社区的行政职能，建立以街道社区为核心的治理体系，打破条块分隔，统筹多方力量参与社区治理，确保城市基层有足够的权力和资源为群众办事。二是引導社会组织共建共治。社区治理工作要强调“下沉”态势，在基层党组织引领下，一方面大力培育社会组织，为社会组织提供足够的公共空间，另一方面引导培育成熟的社会组织、自治组织服务社区，为社区居民提供更为精准化的服务，做到共建共治。三是提高社区居民参与热情，增强社区自治能力。激发社区居民的自治能力，扶持志愿者组织，推广制定社区议事规则、居民公约等自治规范，为居民参与社区治理提供依据。
(三)以人民为中心，不断提升人民群众的获得感
“党的群众路线，是我们党的根本政治路线，也是我们党的根本的组织路线。这就是说，我们党的一切组织与一切工作必须密切地与群众相结合”[14](P342)。新时代社区治理制度体系的根本要求就是要以人民为中心，治理过程围绕以人民为中心的治理理念，不断调整治理方式，精准施策、靶向服务，提升人民群众的获得感，满足人民对美好生活的向往。一是精准把握居民需求，让党的群众路线贯穿全过程。我们要密切联系群众，通过深入访谈、实地调研等方式了解掌握社区群众需求，做到有的放矢，把人民群众的智慧转化为社区治理创新的源泉。二是以人民获得感为工作评判标准，完善社区治理机制。随着我国社会主要矛盾发生变化，人民群众对美好生活的向往表现为对高质量的服务供给的需求，社区治理创新要在不断深化改革、改善民生、精细化公共服务上下功夫。
(四)以问题为导向，聚力打通为民服务的“最后一公里”
随着改革步入深水区，社区治理的模式出现了新变化，也面临一些新问题。如何应对新情况、处理新问题是对政府治理能力的检验，唯有持续对社区治理制度体系进行查漏补缺，坚持以问题为导向，不断发现问题、解决问题，使治理体系与居民所需遥相呼应，助力新时代社区治理提升效能。一是要以严格的标准主动挖掘问题、发现问题。在社区治理中，从政府到社会、从组织到个体都要树立问题意识，深入到群众中听民意、察民情，小到社区环境卫生，大到社区规划等紧抓不放，建立问题清单，为落实精细化服务提供标靶。二是要以务实的态度解决问题。
在推进社区治理现代化过程中，应该对人民群众切实的期待与需求及时回应，建设综治、信访、司法一体化办公平台，有效化解社区治理中的矛盾纠纷。依托“互联网+网格化”在街道、社区推广“一站式”服务，促使治理扁平化，政府与群众面对面，需求与服务零误差，使群众少跑腿，把解决群众身边问题的实效性作为检验治理工作的标准，提升人民群众的满意度[10]，彻底打通为民服务“最后一公里”。
(五)以创新为手段，拓展党建引领社区治理新载体
创新是引领发展的第一动力，只有持续不断地在治理内容、治理方式、治理平台层面开展创新，才能为提升新时代社区治理效能提供源源不断的动力支撑。一是社区治理内容创新。社区治理内容创新主要体现在机制体制创新及公众参与创新。
机制体制创新应不断完善街道与社区职责分工、基层减负增效、社区治理体系构建、权责下沉等。公众参与创新应持续完善公众参与社区治理的平台建设及引导公众规范有序参与的条例规约等。二是社区治理方式创新。我们应充分利用互联网技术优势，树立互联网和大数据思维，创新开展“互联网+党建+社区治理”方式，通过技术创新“融合传统党建优势和现代信息技术的优势，促进各类组织在基层联动、资源在基层统筹、服务在基层拓展、问题在基层解决、民心在基层凝聚”[22]。三是社区治理平台创新。在区域化、网格化党建基础上创建“大党建”平台，将党组织覆盖到业委会、物业等各类社会组织。使社区党群服务中心成为党建引领社区治理的依托，为居民自治性组织、社会力量和广大群众参与社区治理提供必要场所。
(六)以制度为保障，确保党建引领社区治理长效化
“经国序民，正其制度”。加强党的领导，说到底是要从制度机制上将其落实到社会治理的各个层级，明确新时代的社区治理制度，就是为国家参与基层社会治理提供权威框架与合法路径。完善的制度体系是实现社区有效治理的重要保障和有力支撑，也是确保党建引领社区治理长效化开展的后盾。一是强化政治保障，完善基层党组织制度系统构建。在党建与社区治理融合的治理进程中，要充分发挥“不忘初心、牢记使命”主体教育活动的理论学习作用，
完善“党员联系报到”制度、党员考核办法等，把从严治党要求转化为抓细、抓严的具体标准。二是制定人、财、物向党建引领社区治理倾斜制度。以党建引领社区治理现代化，最重要的就是人、财、物的保障，推动人才政策、经费预算、治理资源向基层倾斜，确保党建引领社区治理达到长效化。
社区治理的制度体系与治理效能是相互促进、相辅相成的，制度体系不完善就无法提升治理效能，治理能力不突出，再好的制度体系也无法发挥作用，只有将社区治理中好的制度体系与强的治理能力结合起来，以治理能力的全面提升增强制度的生命力，以治理成效的加速彰显制度的优越性，才能把城市社区治理创新推向新的高峰。
制度要落实在行动上、体现在具体工作中，才能真正把制度优势转化成治理效能。基层党建引领社区治理是我们党在治理实践中摸索出的独创经验，国家、政府将治理理念通过基层党组织融入社区治理中。基层党组织既是国家介入社区治理的渠道，也是社区实现自治的主导力量，是国家政府的宏观意志与基层社会的微观民意的有效结合。落实基层党组织在社区治理中的核心引领作用，是将党的领导制度体系贯彻到国家治理领域，以制度执行力提升治理效能的基本内容。
为解决当下基层党建与社区治理双向失衡的困局，天津市在推进党建引领基层治理机制体制创新的实践中形成了“战区制、主官上、权下放”模式并取得了显著成效，这一模式具有复制价值和可推广性，可为新时代其他城市推动基层党建引领社区治理提供借鉴。在学习贯彻党的十九届四中全会精神、提高城市治理现代化水平的进程中，我们只有坚持以党建为引领、以基层为主体、以人民为中心、以问题为导向、以创新为手段、以制度为保障的实践路径，才能使基层党建制度优势转化为社区治理效能。
基层党组织在社区治理中的作用及实现路径
对党的基层组织来说，最好的载体和抓手就是加强基层服务型党组织建设，把工作重心转移到服务上来，实现民心在基层聚集、资源在基层整合、问题在基层解决、服务在基层拓展
推进基层治理现代化，必须顺应时代潮流和人民期盼，高举民主和法治的旗帜，通过民主和法治建设，调动各方面力量有序参与到基层治理中来，最大程度凝聚各方共识，关切各方利益，整合和调动各方资源，形成基层治理的合力
******多次强调，改革发展稳定的任务越繁重，我们越要加强和改善党的领导。在推进基层治理现代化过程中，同样有一个坚持和改善党的领导的问题。要把基层作为切入点和重点，发挥好基层党组织的作用，把基层党建的好做法、好经验制度化，使基层治理进一步科学化、规范化。
正确认识和把握基层治理现代化与国家治理现代化的关系。党的十八届三中全会把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，并从经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度改革六个方面进行了全面部署。这是坚持和发展中国特色社会主义的必然要求，也是全面建成小康社会、建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴中国梦的根本举措。******指出：“推进改革发展稳定的大量任务在基层，推动党和国家各项政策落地的责任主体在基层，推进国家治理体系和治理能力现代化的基础性工作也在基层。”国家层面的各项治理决策和部署，如果离开了基层的探索和创新，就会成为无源之水、无本之木。现在改革进入深水区，许多问题和矛盾交织在一起，改革的统筹性、耦合性大大增强，许多举措往往牵一发而动全身。解决这个问题，既要加强顶层设计和整体谋划，又要鼓励基层大胆探索，把二者结合好是必然选择。
始终坚持基层党组织在基层治理中的领导核心地位和作用。随着改革开放和社会主义市场经济的深入发展，社会经济成分、社会生活方式、社会组织形式，就业岗位和就业方式，以及利益诉求的多样化，给基层治理带来了许多新问题、新挑战。其中一个重要问题，就是正确处理基层党组织和新的经济组织、社会组织、群众自治组织之间的关系，在群众的组织形式由过去的“单位人”为主变为现在的“社会人”为主的条件下，发挥好党组织的作用。我国社会治理的新格局新体制是：党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障。这五个方面，缺一不可。一方面，要高度重视和积极稳妥地推进新的经济组织、社会组织和群众自治组织的建设，鼓励它们发挥好在社会自我调节、自我完善、自我管理、自我教育中的特殊优势。另一方面，要始终坚持党在基层社会治理中的领导核心地位，发挥好党组织总揽全局、协调各方的作用，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用。
切实加强基层服务型党组织建设。全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨和一贯追求。对党的基层组织来说，最好的载体和抓手就是加强基层服务型党组织建设，把工作重心转移到服务上来，实现民心在基层聚集、资源在基层整合、问题在基层解决、服务在基层拓展。要不断扩大基层党组织的组织覆盖和工作覆盖，构建城乡统筹的基层党建新格局，做到哪里有群众，哪里就有党的组织、就有党员的作用，就有党组织的服务。要进一步明确基层党组织的服务功能和服务要求。农村党组织要围绕推动科学发展、带领农民致富、密切联系群众、维护农村稳定搞好服务;国有企业党组织要围绕生产经营和职工队伍建设搞好服务;街道、社区党组织要围绕建设文明和谐社区搞好服务;机关党组织要围绕服务中心、建设队伍搞好服务;高校党组织要围绕立德树人、促进学生德智体美全面发展搞好服务;事业单位党组织要围绕深化分类改革、促进事业发展搞好服务;非公有制企业党组织要围绕促进生产经营、维护各方合法权益搞好服务;各种社会组织中的党组织要围绕凝聚群众、激发活力、促进发展搞好服务。要从执政党的基层党组织的角度来认识和把握基层党组织的服务。我们党是政治组织，应当履行政治组织的职能，发挥政治引领作用。要把党组织的政治作用与服务作用统一起来。既要为群众办实事、做好事、解难事，又要教育引导群众，用党的理论武装群众，用社会主义核心价值观教育群众，不断提高群众的思想觉悟，带领群众前进。要创新服务载体，提升服务质量。通过考核评价，促使基层党组织更好地服务发展、服务民生、服务群众、服务党员。
坚定不移地发展基层民主、加强法治，整合资源力量，形成治理合力。国家治理现代化离不开民主和法治。民主和法治是人类政治文明的重要成果，也是社会主义的本质要求，是我们党治国理政的基本方式。在基层治理中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。从我国国情出发，实行基层群众自治，必须坚持基层党组织领导，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，保障人民享有更多更切实的民主权利。党的十八届四中全会强调推进基层治理法治化，推进多层次多领域依法治理，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，深化基层组织和部门、行业依法治理。发展民主和法治，基层最重要，基层也最紧迫。依靠民主和法治的方法解决各种社会矛盾和问题，正在被越来越多的人所接受，已经成为最重要、最有效、最为群众认可的方法。所以，推进基层治理现代化，必须顺应时代潮流和人民期盼，高举民主和法治的旗帜，通过民主和法治建设，调动各方面力量有序参与到基层治理中来，最大程度凝聚各方共识，关切各方利益，整合和调动各方资源，形成基层治理的合力。
关心、爱护、支持基层干部，提高基层干部的素质和能力。推进国家治理体系和治理能力现代化，关键在人、关键在用干部。推进基层治理现代化，基层干部的作用至关重要。基层干部是基层组织的主心骨和带头人，是党在基层的执政骨干，是把党的路线方针政策落实到基层的领导者、推动者和实践者。基层干部生活在群众中，对群众最熟悉、最了解，面对的矛盾和困难也最直接，承受着巨大的责任和压力。而许多基层干部长期收入偏低，工作生活环境亟待改善。不少基层干部的素质和能力与推进基层治理现代化不相适应，与群众的期望有差距。因此，对基层干部，一要关心爱护支持，二要严格教育管理。要加强对基层干部的教育培训，帮助他们提高素质和能力，引导他们热爱基层、扎根基层，树立在基层建功立业的自觉意识，提高基层干部履行岗位职责的能力，提高他们做好群众工作、化解矛盾纠纷、处置突发事件、促进社会和谐的本领。要营造良好的舆论环境，制定和落实激励关怀基层干部的政策措施。加大从基层一线选拔培养干部的力度，提高基层干部的待遇保障，让基层干部留下来有干头、走出去有通道，激发基层干部干事创业的动力和活力。
基层党组织在社区治理中的作用及实现路径
虽然“支部建在社区”是一个老课题，但随着20_年中央提出“最大限度激发社会活力”，随着社会管理向社会治理的转型，社区建设被赋予了新的内涵和意义。作为社区建设的领导核心，基层党组织的领导方式与内涵也必然要发生转变。如何推进基层党建与社区建设互联互促，一方面要通过党的建设来引领推进社区自治建设的实践，另一方面在社区自治建设实践中不断丰富基层党建的途径和内涵，这也是当下中国特色社会治理的重要课题。
城市社区居民自治是指以城市居民委员会等社区自治组织为主要载体，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容，广大群众充分行使民主权利，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的民主过程。在实践中，社区自治并不是一个独立的领域，而是与社区治理紧密相连的，是必须放在“社区治理”格局才能获得实质意义的范畴。在上海， 居民区通常是由若干个相近的居住小区组成、由一个居委会管辖的居住区域。目前，已明确建立了“1+1+X”的居民区治理体系(即狭义的社区治理)。其中，第一个“1”是“一个核心”，党组织是居民区治理的领导核心，主要做好共治工作，协调各类组织共同参与社区治理。第二个“1”是“一个主体”，居委会是居民区治理的主体，主要做好自治工作，即自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。“X”就是其他各类组织，实践中各居民区情况不同，因而依托的各类组织并不相同。以静安区S街道为例，地处商业繁华地段，外资、百强企业较多，市属企事业单位较多，区域化党建资源较为丰富，因而依托社区党建联席会议开展区域化党建工作较多。而C街道以居住小区聚居为特征，没有充沛的社区资源，因而依托居民小社团开展自治、共治较多。因此，虽然社区治理格局相似，然而社区发展的路径和面貌却不尽相同，社区基层党组织在社区治理中的作用也不尽相同。
以静安区的实践为例，关于社区自治的管理体制主要包含四个方面的制度建设：一是在街道职能中强化对社区自治工作的管理和指导，建立了社区自治工作部，负责居民区自治建设、居民区党建工作以及对社区各类自治组织的指导、服务等工作，加强行政支撑。二是构建了以居民区党组织为核心、居委会为主体、其他力量支撑的“1+1+X”居民区工作格局，理顺了自治体制。三是建立健全了居委会和下属的工作委员会、楼组长、楼组五大员四级组织网络，形成了居民区党总支—居委会—一长五大员上下贯通、左右联动的社区居委会组织体系新格局。四是落实了居委会工作经费，自20_年起，按照每个居委会20万元的标准下拨工作经费，保障居委会落实自治。
在组织、人事、财力保障下，党建引领下的社区自治成效初显。各社区形成了各具特色的自治载体和品牌。其中“三元四自五化”同心家园社区自治工作模式，以群众自治为主体，与区域化的社区共治和行政化的政府综治有机结合，实行“三元治理”，突出共治平台建设;“两小项目”和“我为文明小区出份力·爱我家园”聚焦各居民区独有的实事民生问题，由居民区自己提需求、自己出思路、自己来操办，突出自治能力建设;“一二三四五”楼组工作法着眼于缩小自治半径，探索楼组自治;“四议五要”群众工作法着眼于规范自治行为，推进社区自治的科学化、规范化、民主化。
(一)坚持价值引领，在社区生活中倡导积极的价值取向和健康的精神追求。从静安区的实践看，着重强调了三方面：一是强化主人翁意识。社区是一种新的生活方式，这种新的生活方式是以私有财产为核心，以共有财产为纽带的一种公民社会的生活方式。但是这种生活方式是20世纪90年代实行商品房政策之后才有的，加之受传统思想的影响，人们仍然不适应公共生活。作为社区建设的主体，居民的主人翁意识比较缺失，对社区生活的参与度不高。因此，有的居民区就从物业费的讨论入手，鼓励大家参与社区事务，慢慢培养社区意识。二是强化民主意识。在社区自治中，居民与业主享有各项民主权利，这些权利本身就是自治的关键性载体，但有些居民不关注选举，不参与投票。对此，在“党建引领”实践中，就更注重为居民营造民主的生活环境。比如评低保、社区项目专项经费的使用等事项，过去不注重透明、规范，加强居务公开、网上公开后，居民们表示“自己的规矩自己定”，自然会去遵守这些规矩。三是强化法治意识。自治本身是制度化治理，在社区里生活，就要学会社区生活的规则。作为业主应该承担什么责任，怎样保护自己的利益，怎样尊重别人的利益?大家怎样共同相处?如果不懂规则，遇到问题就不会自行处理，而是需要政府与居委会的介入。对此，在“党建引领”实践中，就更关注引领居民有规则、懂规则、用规则。建立了业主公约后，没有“上墙”了事，而是一家一户上门解释，请业主签字。虽然社区工作细微繁琐，但意义重大，具有社会教育和价值引领的功能。
(二)聚焦整体功能，在系统谋划中同步推进区域化党建与社区建设。从静安区的实践看，主要强调了三个方面：一是构建适应社区治理要求的基层党组织体系。区域化党建是新形势下优化党组织设置方式，以适应社区治理要求的重要制度载体。静安区成立“共同行动”区域化党建联席会议，形成“1+7+14”的区域化党建体系(1个区级联席会议，7个大口专业委员会，14个街道、镇联席会议分会)，区域化党建的“网”越织越密，通过系统化建设，同时也推进了社区党建对社区的有效“嵌入”，以及对社区空间的有效覆盖。二是创新适应社区治理要求的基层党组织领导体制。以基层党建引领带动社区自治，必须正确处理基层党组织与其它多元社会主体之间的关系，从体制上保证基层党组织在社区治理中的领导核心地位。静安区在构建区域化党建时，并没有停留在民生服务项目上的互联互补，而是立足区域整体，不论是区属、市属还是中央所属，不论是机关、企業还是事业单位，不论是国有、民营还是外资，都是区域化党建整体的组成部分，在区域整体上提升体制的整合、协调、吸纳能力，更好地凝聚多元社会主体共同参与和推进社区治理。三是强化适应社区治理要求的基层服务型党组织建设。区域化党建体系也是一个满足基层社会多样化利益需求的载体和平台。每年，静安区要在这个平台上解决百多个事关社区民生的实事项目。民生服务是实现基层党组织自身的先进性、影响力和代表社会共同利益的实质路径，也是扩大党在基层社会的政治影响，巩固党在社区的执政根基的重要载体。
(三)突出民主协商，在社区治理中引导各方力量共商共治、民主决策。社区公共事务具有复杂性、多样性和动态性特征，任何一个组织不可能包揽社区公共事务。在静安区的实践中，通过功能分化来实现社区公共事务的有效治理：政府组织承担行政管理功能;社会中介组织承担公益性、专业性服务功能;社区自治组织承担居民权益表达与维护功能;居民小社团履行互助功能。社区是政府、社会组织、居民及其他组织的公共空间。现代社区治理结构的特点表明，政府组织和其他组织、居民个人的关系将不再是单纯的管理和被管理关系，而是通过建立合作的关系来实现社区的公共目标。社区组织、居民个人都应依法合规地参与到社区公共事务的协商、决策、执行或监督等各个环节。在居民区治理中，党组织的角色已经发生了转变，不再是实质领导，而是组织引导，担当“老娘舅”的角色，引导凝聚各方力量共商共治。因此，社区自治中党的领导方式改变了，通过法定的程序参与基层社会的自治，通过合作、委托、平等协商、引导、示范等多种方式团结群众，形成一整套民主协商、民主决策的制度。静安区各居民区的共建理事会、党建联席会议、党员议事会都表明，基层党组织的传统角色已经转换，更突出引导、协调、共治的作用。
(一)党密切联系群众的政治优势需进一步加强。随着越来越多的“单位人”成为“社会人”，社区日益成为城市管理的重心、成为新形势下增强党的阶级基础、扩大党的群众范围、巩固党的执政基础的重要阵地。社区党组织是社区建设的领导核心，要首先使得基层党组织充满活力，形成一支奉献社区的党员队伍，才能进一步在社区形成道德力量和引领作用。
(二)居民区党总支“牵头抓总”作用需进一步加强。居民区党总支是社区各类组织和各项工作的领导核心，始终要发挥好牵头抓总的作用，以党的基层组织建设带动其他各类组织建设，把好政治方向，整合好组织资源，支持和保障居委会开展自治。但是客观上，居民区党建点多面广，居民对社区要求越来越高，行政“充权”的体制尚未完全理顺，居委会自治能力仍需培育，居民参与意识与能力仍需加强，造成居民区党总支在实际工作中显得“左支右绌”。有的居民表示对居民区党总支提出过意见或建议，但是没有反馈和行动;有的居民表示基层党组织深入了解群众真实需求不够，而主要是配合上级部署的任务;有的居民表示得到社区服务不够。这就要求，基层党总支更好地理顺工作方法和载体，做好工作虚与实的有机结合，有针对性地开展群众工作，服务居民，从而凝聚人心。
(三)社区党建的“开放性”建设仍需进一步加强。要以保障党员民主权利为根本，着力完善党内民主制度、探索党内民主实现形式，充分激发基层党组织和社区广大党员参与社区自治的积极性、创造性。但是，实践上，社区党员对党内生活参与不足，党员听证会、党员议事会等民主决策实践仍然不足，团结有能力、热爱社区党务工作的人士进入领导班子的机制尚未完善。进一步，更广范围内的开放性，比如吸引社区内各自治组织、群团组织、“两新”组织参与议事协商，形成各方参与、合作共事的机制与氛围尚未形成。
(一)夯实基层基础，加强基层党组织的自身建设。社区建设和社区自治是一项具有重大战略意义的创新任务，也是没有任何模式、任何经验可借鉴的具有中国特色的创新任务。社区事务不再是过去婆婆妈妈的事务性工作，“技术含量”越来越高，这就要求用转型的眼光来看待社区基层党组织建设，从过去经验式、粗放式的建设转型为科学化、规范化党建方式。一是选好配强社区党组织班子，不断完善培养选拔使用机制，提高社区党务工作者的政治、业务素质，较好地发挥党组织的领导核心作用。二是加快社区专职党务工作者队伍职业化管理体系建设，建立健全资格准入、级别晋升、专业培训、薪酬体系、考核评估等机制，真正实现基层党务工作者队伍职业化管理、专业化建设和社会化运作。三是建立完善社区党务干部教育培训机制，加强培训的针对性、操作性，树立“给资源不如给能力”的理念，推进社区自治能力建设。
(二)探索共生规则，建立互信互助的社区规范。基层党组织要善于利用权威在社会领域内建立互信、互助的社会规范。一是建立健全由居民区党组织牵头，居委会、业委会、物业公司、驻区单位等参加的党建联席会议制度，推进民主决策。二是发挥居委会五个工作委员会(综治和调解工作委员会、社会保障工作委员会、计生和公共卫生工作委员会、环境和物业工作委员会和精神文明建设工作委员会)的作用和听证会、协调会、评议会作用，通过民主制度把党和政府的要求转化为居民群众的自觉行动。三是倡导邻里互助、守望相助的社区精髓，通过培养社区意识，建立共同的行为规范和价值理念。
(三)落实依法保障，形成制度性的积淀和累积性的发展。法治能取得长久的回报，而行政手段只能取得一时的效果。很多居民表示，不是不愿意参与社区自治，但目前条框不少，这样那样的阻碍太多，就连成立个业主委员会都要历经困难，难免就打了退堂鼓，希望能将国家有关居民自治的法律法规落到实处。还有一些乐意从事公益的居民表示，現在做的很多工作都是自己贴钱在做，希望政府能够做好财力和物力保障。凡此种种都说明，政府从社会领域具体事务的管理者和公共服务的实干者中退出后，要更多回归社会政策制定者和服务监管者的角色，给社区自治建设提供制度基础和法治支撑。
