试谈英国碳削减承诺能源效率体系研究及对我国的启示

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更新时间：2023-02-16 21:17:54 发布时间：24小时内

在《京都议定书》规定的第一承诺期(2008～2012年)内，欧盟承担的减排任务是到2012年，在1990年的基础上减排8%。根据2002年欧盟15国的减排分担协议，英国的任务是减排12.5%，但在国内，英国提出了更高要求减排22%。在实现这一目标的过程中，英国十分青睐碳排放权交易这一市场减排机制，不仅在2002年试行首个国家碳排放权交易体系，该体系结束后充分利用欧盟碳排放权交易体系促进减排，英国电力生产与主要工业部门产生的、全国近一半的碳排放纳入该体系中。

2008年英国颁布实施《气候变化法案》，提出了更高的国家减排目标到2050年，较1990年减排80%，政府将各行业部门都纳入减排行动中。考虑到连锁酒店、超市、银行、中央政府、较大的地方政府等非能源密集型企业和公共机构占据了英国碳排放的10%，而气候变化协议、欧盟碳排放权交易体系主要覆盖的是来自于能源密集型企业的碳排放，英国政府决定引入一个强制的、覆盖全国的总量控制与交易机制，即碳削减承诺能源效率体系(Carbon ReductionCommitment Enerauy Efficiency Scheme，即CRC体系)，以促进非能源密集型企业和公共机构实现有效减排。

1英国CRC体系的缘起

2002 ～ 2006年英国试行了世界首个碳排放权交易体系，期满结束后，与欧盟碳排放权交易体系对接;与此同时，以大型非能源密集型企业和公共机构为目标群体，提出了能效承诺建议案。2007年5月，《迎接能源挑战》白皮书将其采纳为商业部门和公共机构的减排措施之一，并正式命名为碳削减承诺，希望通过这一措施在2020年之前实现大型商业和公共部门每年减排120万t二氧化碳。

2008年11月，英国《气候变化法案》颁布实施，明确提出要通过次级立法建立新的国内碳排放权交易体系。在其授权下，英国于2010年颁布实施《碳削减承诺能源效率体系指令》，当年4月，CRC体系正式启动。为回应实施过程中出现的问题《碳削减承诺能源效率体系指令》近几年己经进行了多次修订。2英国CRC体系的运行机制2.1体系的排放上限目标体系的上限目标即总量，根据总量控制的方式不同，可以分为总量控制型交易体系和基线与信用型交易体系，前者是指对总量采用绝对量的方式，后者则是采用强度控制的方式。按照最初的制度设计，英国CRC体系自第二阶段起进入总量控制阶段，总量为绝对量。后因大多数参与者的反对意见，2012年12月，政府决定放弃自第二阶段设置总量，因此目前英国CRC体系没有设置体系的排放上限。

2.2体系覆盖范围确定体系覆盖范围首先是减排义务主体的选择。碳排放权交易体系根据其覆盖的减排义务主体不同，有上游模式和下游模式之分。所谓上游模式，即上游排放权交易，是指针对化石能源燃料或其他温室气体排放物质的生产部门(如炼油厂、矿业企业等)或供给部门实施的排放权交易，所谓下游模式，即下游排放权交易，是指针对直接向大气排放温室气体的部门实施的排放权交易。

2.3配额的初始分配根据减排义务主体取得配额的成本不同，配额的初始分配方式主要分为无偿分配和有偿分配。CRC体系采用的是有偿分配的方式。该体系在第一阶段采用固定价格(每个配额12)，在每个遵约年开始时出儒配额，购买数量的多少由参与者决定。在政府出儒配额阶段结束后，参与者可以在二级市场上与其他参与者进行交易，此时政府不会控制价格，采用买卖双方合意原则。

如前所述，第二阶段放弃设置总量，自第二阶段起采用拍卖方式进行配额初始分配的设计也一并得到修改:不再实行拍卖，改为两次固定价格出儒。第一次配额出儒是在遵约年开始时进行，以2014/15为例，第一次配额出儒在2014年4月1 ～ 30日进行，参与者根据对该遵约年排放的预测进行购买，购买的配额只能用于2014/15及第二阶段内此后的每一个遵约年，而不能用于抵消2013/14的排放。第二次配额出儒在提交年度排放报告截止日期前进行，以2014/15为例，第二次配额出儒是在2015年6月2日-7月31日进行(提交2014/15年度排放报告的期间是2015年4月1日-7月31日)，参与者可以在此时购买配额，确保完成2014/15年的遵约义务，当然，此时购买的配额也可用于2015 / 16遵约年及第二阶段内此后的每一个遵约年。

4英国CRC体系的特点

4.1以价格机制为过渡如前所述，英国CRC体系当前没有设定上限目标，它采用的是价格机制，即通过合理设定配额出儒价格，使参与者需要为其碳排放买单，进而促使参与者通过运用节能技术等实现成本最小化，在市场竞争中占据优势，甚至实现配额结余，出让赚取收益。

4.2做出了适应减排义务主体特点的制度安排CRC体系的减排义务主体是非能源密集型企业和公共机构。相较于能源密集型企业，这类主体的分支较多，且多以小规模组织的形式分散于各地，能源使用以电力为主，因而产生的排放以间接排放为主。

4.3以强有力的激励约束机制为遵约保障CRC体系对结果的不遵守和规则的不遵守都施以处罚，不仅包括按日或按量计罚的民事罚款，还包括代为履行、曝光黑名单、限制权利、刑事处罚等涉及声誉、财产、人身的处罚方式，遵约机制完善、约束力强。

5英国CRC体系对我国的启示

2011年国家发展改革委确定北京、天津、上海、重庆、湖北、广东及深圳为全国碳排放权交易试点地区，2013～2014年7省市纷纷发布相关试行办法和实施方案。2014年除重庆、湖北外，5个省市经历了首次配额上缴，除上海、深圳外，3个省市推迟了遵约期限，且普遍存在临阵磨枪的碳交易，最后遵约情况也不容乐观。针对我国碳排放权交易实践的不足，CRC体系能够为我国构建和完善碳排放权交易体系提供以下几方面的借鉴。

5.1制定专项行政法规相比英国从《气候变化法案》到锨削减承诺能源效率体系指令》，再到管理部门联合发布的行动指南，我国的碳排放权交易以部门规章和地方政府规章为依据，法律效力低，缺乏稳定性和执行力，规定过于简单，无法保证体系的有效性。

5.2对非能源密集型企业和公共机构适用不同的规则与以能源密集型企业为管控目标的欧盟碳排放权交易体系迥然不同，CRC体系采用了首要成员，将供应折算为排放，以及自我核查等制度安排，在对非能源密集型企业和公共机构的管控上显示出成本控制上的优越性。在我国当前试行的碳排放权交易中，部分地区根据其产业特点，将大型非能源密集型企业和公共机构纳入试点体系中，例如深圳市。但是，钢铁厂等能源密集型企业与酒店等非能源密集型企业，在排放源集中程度与排放量大小、减排成本、监测与核查的成本、监管难度等各方面都存在着较大差异，对二者发放同一种配额，使用同样的规则，既有失公平，也不经济。

5.3构建约束有力的遵约机制为保证成效，CRC体系构建了一个约束力极强的遵约机制，仅从超排的罚款上看，采用的是按量计罚的办法，且每吨二氧化碳排放的罚款额度为40 #，是购买价格的3倍多。此外，不遵守规则的行为也面临着高额罚款。我国7个试点省市的惩罚力度则都不大，例如上海规定超标最高罚款10万元，天津甚至没有罚款，未对不完成遵约义务的参与者产生压力;北京和深圳即便规定对超排量按市场均价的倍数进行罚款，但对不遵守规则的行为的惩罚不力。不及早纠正对登记、报告、核查等不遵守规则的行为，甚至无法判定参与者是否完成了遵约义务;即使能够判定，除了罚款，并没有要求立即设法补足配额，使得参与者可以一罚了事。

因此，我国构建碳排放权交易体系要注重遵约机制的设计，要对未能在规定期限内上缴与其实际排放相同数量的配额者采取严厉的处罚措施，还要将不遵守登记、报告、核查等规则的行为纳入处罚情形。