浅谈行政区经济理论的中国经验与世界启示

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更新时间：2023-01-26 20:39:44 发布时间：24小时内

行政区经济理论是我国人文地理学家刘君德教授在20 世纪80 年代末90 年代初提出的一种区域行政经济理论。它的提出是建基于我国行政区划丰富的历史经验，新时期改革开放以来经济、政治和社会纷繁复杂的具体改革实践以及综合了当时国内外区域地理、经济、政治、社会等学科学术思想深厚土壤的基础上，经过不断的探索、拓展、深化、完善之后逐步形成的真正具有中国学派特色的区域政治经济学理论体系。该理论从刘君德教授20 世纪80 年代初深入我国南方山区考察发现问题，到80 年代末90 年代初酝酿提出和探索拓展，再到2009 年以来从权力空间制度角度进一步深化研究和不断完善，已经走过了30 多年的学术历程。30 多年来，行政区经济理论因我国行政区划对区域经济发展的刚性约束问题这一独特切入点，因地方区域经济运行中行政组织与空间结构的耦合关系这一非常独特的问题意识，因针对我国一轮又一轮的行政体制改革条块关系难题所采取的一揽子最简便易行和具有可操作性的区域权力调整与转移的独特解决方案，成为新时期改革开放以来我国具有丰富历史思想文化根基、现实实践意义、在学界和政界都颇具高接受度的区域政治经济学理论体系。正因为如此，从最早经典的行政区经济概念到行政区经济理论的最新发展，进一步对行政区经济理论本质意义进行探讨，用行政区经济理论解释中国经验、中国道路或中国模式，并进而揭示行政区经济理论给世界区域政治经济发展带来的启示，具有非常独特的思想意义和学术价值。

一、有关行政区经济理论的本质意义

最早和最经典的行政区经济理论，可概括为一个核心，三个条件，五个特点：一个核心是行政区划对区域经济产生了刚性约束;三个条件，一是从计划经济体制向市场经济体制转轨;二是从纵向运行系统向横向运行系统转变，通俗一点说，就是从以条为主向以块为主;三是过渡性质的区域经济类型。五个主要特点归结到一点就是都与政府的行政行为有直接关系。

该理论的提出有这么几个问题需要进一步分析：一是完全是以市场经济为假定和参照系(实际上，一国发展不仅受经济影响，也受政治和社会等诸多因素影响，而且即使都是在市场经济条件下，还有国与国之间自然、人口、政治、社会、制度、观念等因素的影响);二是导致行政区经济的主体不是行政区域本身，而是其上的行政组织结构即政府主体;三是在计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，我国出现的行政区经济在世界范围如在苏联和东欧国家有无普遍意义?四是我国历史(我国行政区划历史悠久，调整形式极为丰富)上和世界上(过去和未来)是否存在行政区经济现象?五是行政区经济现象和行政区经济理论不是一回事，如何构建行政区经济理论的架构与功能(尤其是正功能或积极意义)。在市场经济假设下，应淡化行政区经济，消除诸侯经济现象。

这是我国改革初期大家看到的行政区经济消极的一面。消除行政区经济现象，这对推动全国统一大市场的形成具有积极作用。但随着认识的不断深入，我们看到即使在同一的市场经济体、或不同的市场经济体之间，由于政治、社会、文化、政策等复杂因素存在，由于各经济体发展战略、目标与互相竞争等诸因素的作用，仍会导致行政分割、地方壁垒等情况发生，行政区经济因而就不是想淡化与消除就可以解决的，而是必须从国家制度、地方行政、区域市场、地理空间、乃至地缘政治等更广阔的区域权力空间结构的视野来深入研究和理性引导。所以，从1989 年初刘君德教授等酝酿提出该理论后，到2009 年刘君德教授又在其主编的《当代中国城市区域权力空间制度研究丛书》的总序即《中国行政区经济理论的缘起、发展与未来》一文中对此作了比较系统的思考，就行政区经济理论的适用范围、理论扩展与深化提升做了进一步提问：我国古代有没有行政区域分割或行政区经济现象，如果有，能不能够用行政区经济理论对这一现象做理论解释?从我国城市区域经济发展的过程来看，我们主要注重分析、克服其消极影响，那么行政区经济到底有没有积极意义，或者正面效应?在经济全球化条件下，在全球范围内是否也存在行政区经济现象，行政区经济理论能否对诸如苏联、前东欧社会主义国家以及欧盟等具有一定的解释力?并由此进一步提出：行政区经济理论的第三个发展阶段，就是必须更加扩大和延伸学术视野，从区域政治、经济、社会、文化的系统整合的意义上，推动具有中国特色的行政区经济理论思想的建构，并将其作为行政区划与行政区经济理论的新的学术增长点。

他还进一步提出：行政区划的建立不仅关系到国家与社会的长治久安与繁荣稳定，而且关系到国家行政结构的组织方式，关系到国家区域权力空间结构的发展趋势与调整方式。因此，从区域权力空间结构调整的新视野对我国行政区经济理论进行审视和拓展，在不断深入总结我国行政区划的历史经验、生动实践与长期效应的基础上，从区域政治、经济、社会、文化的系统整合的意义上，对推动构建具有中国学派特征的区域政治经济学理论具有重要意义。

二、行政区经济理论与中国经验

从1994 年林毅夫、蔡昉、李周提出中国的奇迹，到2009 年建国60 周年潘维、玛雅等对中国模式的集体大讨论;从中国学者自己力图对我国改革开放以来经济奇迹的探寻，到研究中国问题的国外学者、政要和媒体在北京共识框架下寻求对中国经济高速增长的阐释，都一再说明20世纪80 以来的30 多年，改革开放背景下的中国经济发展所取得的伟大成就，作为一项影响现代世界历史进程的客观事实，为世界所公认。可以预料，随着中国经济、政治与社会的持续发展，如何深刻理解这一影响世界现代历史进程中发生的大事，必将成为整个国际社会和学术界深入关注的重大课题。而在已有的针对中国问题的研究成果中，20 世纪80 年代末、90 年代初，由中国学者自己提出的行政区经济理论，从中国这个古老文明所独具的行政区划实践与理论研究入手，融汇政治、经济、社会、地理、历史等学科，勾连历史现象、现实世界、发展战略诸因素，为阐释中国和启示世界提供了独特的学术价值和思想内涵，显示出区域政治经济学理论分析框架的中国学派特征。要解释中国经验，不妨从中国最基本的国家制度内涵说起。姑且可将其概括为一主多辅的混合型制度模式。这不仅是从中国的国情出发，把马克思主义的基本理论与中国革命、建设、改革、发展的具体实践相结合的结果，也是我国几千年政治、经济和文化传统继承与发展所使然。

其具体内涵体现在：从经济制度看，坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度;从社会分配制度看，坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度;从政治制度看，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度;从文化制度看，以马克思主义为指导思想，坚持社会主义核心价值观，弘扬时代主旋律，满足人们不同层次的、多方面的、丰富的、健康的精神需求，不断促进人的全面发展。这种一主多辅的混合型制度模式，在理论上还需要继续完善，在实践中仍还是最贴近发展实际的基本概括。从我国历史经验看，这个一主的一可能会变化，但绝不能没有，否则国家和民族就陷入混乱甚至分裂。只要这个一主的一不乱，这个多辅再多也不怕，只要这个一足够坚实，越多越好，多就是生命、丰富、繁荣的象征;如果没有这样的多，这个一也难以长久存在下去。从一主多辅混合型制度模式来理解行政区经济理论对揭示中国经验有启发意义。

(1)改革开放以来，党和国家提出的基本路线是一个中心、两个基本点，这三者是目标、制度与动力的关系。以经济建设为中心，这里有一个问题，是谁要围绕以经济建设为中心?是党和政府。因此，改革开放以来，中国经济奇迹的取得，关键在党和政府。这个不论是持中国经验论还是中国崩溃论者，中国人还是外国人，如何评估其价值姑且不论，但总体上都不得不承认这一客观事实。因此，在某种程度上，从经济指挥棒到政府行为，政府既是一级行政组织，又是一个经济体或类似企业家的角色(在计划经济条件下，企业像政府;在市场经济条件下，经过了政府是企业、政府像企业和政府为企业提供支持三个阶段)。因此，不断健全政府与市场两只手发挥作用的制度体系，这不仅是历史和现实，也是未来不断深化改革的基本动力。

(2)区域结构的不平衡(国内与国外两个层面，尤其是一主多辅混合型制度模式下的中国国内区域结构不平衡)为区域经济社会的竞争发展提供了巨大动力，这就是中央政府控制下的地方政府经济取得成功的关键，反过来，也是导致诸侯经济的必然。在鼓励一部分地区和一部分人先富起来，逐步消灭贫穷，达到共同富裕的区域发展思路指引下，一主多辅的混合型国家制度模式使各区域结构内的资源、技术、劳动力、市场、产品等要素禀赋、制度、政策等因素，使交易成本降低，交易速度加快，政策复制和竞争更加激烈。这种区域结构不平衡条件下的不平衡区域发展战略，既为区域经济发展带来巨大动力，但同时在短期内必然导致区域能源大战、恶性竞争和地方壁垒等负面效应。

(3)决定各地方政府经济发展竞争胜出的关键在县级政区。从我国行政区划的历史经验来说，县这一级政区类型是几千年来最稳定的;从行政组织结构来说，县级政府是最完整、最直接的施政基本单元;从把承包责任合约制度引用到有地理界线划分地区之后所引起的地区之间的激烈竞争和惊人活力，在县一级的经济权力最大、竞争最为激烈。而我国近年来混合型政区调整最剧烈、形式最复杂、最具冲动力的也是县市这个层面。因此，从深层次讲，发展行政区经济理论必然还涉及到对资本主义与社会主义制度、国家与市场、计划经济与市场经济等方面，涉及到国体政体问题，还涉及到国际区域政治经济学的发展问题。不研究这个，就不能理解我国一主多辅的混合型国家制度模式所赖以生存的根基，也不能理解我国的行政区划的政区类型在本质和现实上就是一种混合型政区模型。混合型政区的形成实际上正是混合型经济与混合型政治的具体表现。在国家层面表现为一国两制三法系四法域的存在，而制度竞争的结果可能会给我国形成一种世界上最优良制度的机会，当然，也隐藏着巨大危机(一方面，中国坚持改革开放可以吸收借鉴世界上一切优良制度，另一方面，面对严峻的制度竞争局面，东欧巨变和苏联解体也是前车之鉴)。在一主多辅的混合型国家制度模式下，政府主导的竞争性经济发展模式，既是成就中国奇迹的关键所在，当然也是问题与挑战所在。在这个意义上，未来高层政区调整仍要慎之又慎，关键是通过创制理顺中层政区体制，稳定和加强基层政区。不可不动，不可盲动，水到渠成。

三、行政区经济理论给世界区域政治经济发展带来的启示

如果我们从行政区经济理论来解释中国经验有一定的独特性，那么是否也对世界区域经济发展带来一些启示呢?从本质上说，这也是验证行政区经济理论是否具有一定普遍性和解释力的关键所在，也是从区域权力空间结构演变的角度构建具有中国学派特征的国际区域政治经济学的应有之义。所谓区域权力空间结构是一个以权力为核心，以区域为基础，以空间生产、占有与争夺为主要内容，以经济、社会、文化相互作用而形成的综合运行系统。从区域权力空间结构的角度看行政区划的体制变革，就是对在特定行政区域范围内，以政府行政权力为主的各权力主体，为适应行政组织与空间结构相互耦合的内在需求，在区域经济、社会、文化等诸因素相互作用的基础上，主要通过改革行政组织结构和调整地域空间结构的途径转变行政职能、提高服务效率，调整权力关系、平衡利益诉求，拓展发展空间、适应地缘战略。目前，从世界范围来看，由行政区域与行政组织结构耦合的行政区划既体现为一国之内的区划体制，也包括国与国之间的区划体制，还包括建立在跨国、跨洲际基础之上的区域性经济、社会和文化组织，甚至也包括在联合国框架下的国际性组织体系。这也是经济全球化和网络信息社会兴起、近代民族和国家观念发生变迁和国际区域政治经济发展的新趋势所使然。

(1)经济全球化与网络社会的兴起。经济全球化使全世界无可逆转地卷入到资源与生产要素在全球合理配置、经济规则趋向一致、协调机制不断强化、相互依赖程度不断提高的过程中，只不过存在优劣、快慢、强弱和主辅之别而已。资本主义的跨国公司化发展第一次将资本主义的历史从一种具体而固定的地理位置与相对封闭的民族国家边界中超拔出来，进入到一种真正意义上的全球经济一体化发展时代。同时，20 世纪90 年代以来，以信息技术革命为中心的高新技术迅猛发展，不仅冲破了国界，而且缩小了各国和各地的距离，使世界经济越来越融合为一个整体，这也为全球网络信息社会的进一步快速崛起提供了动力。经济全球化和网络社会的兴起，使全世界各国越来越难以独立自存。这正如亚当斯密在《国富论》中曾经洞察的未来世界政治经济框图那样：如果所有国家都实行自由进出口的制度，构成大陆的各个国家就如同构成大国的各个省一样。如今，斯密200 多年前的构想已经在欧盟共同体看到了雏形，也为行政区经济理论的新发展带来了新的国际视野。

(2)民族国家观念的变化带来的挑战。自1648年威斯特法利亚国家主权体系确立以来，民族国家就成为人类政治生活的核心，主权是国家的象征，国家的领土边界、对内对外权力属性、公民数量规模以及权力来源的合法性等构成了现代国家的基本要素。但随着经济全球化和资本市场的国际化，原来业已确立的民族国家的基本要素受到了越来越多的挑战：一方面，国家仍然是最重要的政治权力主体，领土仍然是划分国家的基本标志，国家认同和民族认同仍然是最重要的政治认同，国家的公民权仍然是最重要的成员资格权，国家利益仍然是根本的政治利益，国家仍然是正式规则的主要制定者和国际社会最重要的行为主体，甚至在某些特定条件下国家的作用仍然有所加强;但另一方面，超国家组织对国内政治生活的影响日益增大，跨国公司不仅操纵着经济全球化进程，同时也在相当程度上左右着民族国家的国内政治，国家权力的分层化和中空化使国家在权力体系中的核心地位受到一定程度动摇，国家传统的职能受到严重限制与制约，国际因素已经成为制约国内政治发展的基本变量，全球问题的增加使得国家权力的边限在一定程度上变得模糊，民族国家的认同遭遇到了危机，全球化正在重塑国家自主性。以上诸多挑战就使得传统的以民族国家为基本单元实现国家目标和国际治理变得比以往更加艰难。因此，把民族国家放置在更广阔的区域权力空间结构视野下应对诸多挑战就成为势所必然。

( 3)国际区域政治经济发展新趋势。在宏观层面上，国际经济政治化与国际政治经济化趋势越来越明显，政治目标通过经济手段去达成，经济诉求借助政治手段去实现，国际区域政治经济的竞争中国家和政府干预的影子已如影随形。同时，在国际区域政治经济的实力、制度与观念竞争的过程中，社会空间的生产、占有与争夺再也不限于一个有限的民族国家之内，而是在跨国的层面上构成一种新的空间重塑。比如，近年来日趋严峻的欧洲难民移民潮的发生，不仅重塑着中东、西亚、北非与欧盟的政治经济新格局，也为日后各自的社会空间重塑埋下了种子。另外，到了后殖民时代，继续深化的世界性分工与交往更加剧了人类生存空间的社会化再生产。其直接产物之一是激化了对领土、领海乃至极地、月球资源的争夺，在自然版图接壤界限紧张挤压的同时，超越自然版图划界的政治、经济、文化版图更以其非领土空间的形式，在国际社会不断变构，演绎着类似文化殖民那样的无殖民地的殖民。这些深刻的变化已很难用冲击回应、中心依附以及中心外围、沿海内陆、港口腹地等概念或理论来阐释，而是必须放在世界区域权力空间结构的视野给予全面、动态、综合地分析和把握。这也是尤尔根哈贝马斯提出的从国际共同体到世界主义共同体构想中，怎样力图把民族国家行为体主要专注于政治行为能力所导致的冲突由世界大国的合作中发展出全球有效的规范和程序以及相应的具有大空间跨度的整治行动力所占据，就显得尤其有意义。

21 世纪是太平洋世纪，一带一路区域发展新思路的提出就是对这个世纪的一个有力呼应，这个新思路的最独特贡献即在于，这是我国建国以来首次把国内和国外结合起来，并将其开始提升和明确落实到国家区域发展的总体战略中，这无疑是一次质的突破。从我国行政区经济理论发展的新视野看，对世界行政区划与行政组织结构的耦合构成的国际区域政治经济学做贡献，不仅是行政区经济理论发展的新契机，也是呼应一带一路构想的重要思想支点。如果把整个世界划分为三个板块，即发达区域板块、发展中区域板块和落后区域板块，在一主多辅的混合型联合国制度框架内，如果世界各国也像一国内的省份一样，那么，就像斯密在200 多年前所设想的那样：任何一国的短缺，越有可能由其他某国的丰足所救济，世界上的贫困人口也许就会像中国减少的那样快和那么多。这也许是欧盟共同体的研究价值越来越凸显的所在。在这个意义上，我以为可以尝试探索以我国先秦中国和宋辽时期天下、列国体制，苏联、东欧社会主义转型国家和当今的欧盟共同体以及联合国框架下的国际性组织体系，作为行政区经济理论进一步深入研究的新型参照系，对构建具有中国学派特色的国际区域政治经济学理论体系具有很重要的思想价值和学术意义。